PDAM Delta Tirta Bermasalah, Ke Mana Pengawasan DPRD?

Persoalan yang terjadi di tubuh PDAM Delta Tirta Kabupaten Sidoarjo tidak semestinya dibaca hanya dari satu pertanyaan: siapa yang salah dan siapa yang akhirnya menjadi tersangka? Penetapan Direktur Utama sebagai tersangka oleh Kejaksaan Negeri Sidoarjo memang menjadi bagian penting dari proses penegakan hukum. Tetapi di balik proses hukum tersebut terdapat pertanyaan yang jauh lebih mendasar: bagaimana persoalan tata kelola sebuah perusahaan daerah dapat berkembang sedemikian jauh tanpa memperoleh koreksi yang memadai dari sistem pengawasan daerah?

Pertanyaan ini penting karena persoalan PDAM Delta Tirta tidak muncul secara tiba-tiba. Jauh sebelum perkara hukum mencuat, dokumen pemeriksaan telah memberikan sinyal mengenai adanya persoalan dalam perencanaan dan tata kelola perusahaan. Dengan kata lain, sebelum penegak hukum masuk melalui pintu penindakan, sebenarnya telah tersedia pintu pengawasan yang seharusnya dapat digunakan untuk melakukan koreksi.

Mari kita membuka kembali dokumen lama. Dalam Laporan Hasil Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Nomor 16/LHP/XVIII.SBY/01/2015 disebutkan adanya persoalan dalam perencanaan PDAM Delta Tirta. Salah satu persoalan mendasar adalah dokumen perencanaan jangka menengah atau corporate plan yang digunakan sebagai acuan perusahaan masih berbentuk draf.

Sekilas persoalan tersebut mungkin terlihat administratif. Tetapi bagi sebuah perusahaan daerah yang mengelola pelayanan publik, corporate plan bukan sekadar tumpukan kertas yang diperlukan untuk melengkapi administrasi. Ia merupakan peta jalan perusahaan. Dari dokumen itulah arah investasi, target pelanggan, kebutuhan pembiayaan, pengembangan jaringan, proyeksi kinerja hingga strategi pelayanan publik semestinya disusun. Karena itu, ketika roda perusahaan berjalan sementara dokumen perencanaan jangka menengahnya belum definitif, persoalannya bukan lagi sekadar kelengkapan administrasi. Pertanyaan tentang kualitas tata kelola menjadi relevan untuk diajukan.

Apalagi BPK juga menemukan ketidaksesuaian antara draf corporate plan dengan Rencana Kerja dan Anggaran Perusahaan (RKAP). Contohnya konkret. Dalam draf corporate plan, target penambahan pelanggan pada 2014 ditetapkan sebanyak 10.000 sambungan rumah (SR). Namun dalam RKAP, target tersebut berubah menjadi 11.303 SR. Perbedaan yang jauh lebih besar terlihat pada rencana investasi. Dalam draf corporate plan, investasi tahun 2014 direncanakan sebesar Rp162,123 miliar, sedangkan dalam RKAP angkanya menjadi sekitar Rp92,629 miliar.

Tentu perubahan angka dalam sebuah perencanaan bukan sesuatu yang otomatis salah. Perubahan dapat saja dilakukan karena terdapat penyesuaian kondisi, kemampuan keuangan, atau kebijakan perusahaan. Tetapi setiap perubahan besar semestinya memiliki dasar, penjelasan, mekanisme, dan pertanggungjawaban yang jelas. Di sinilah pertanyaannya menjadi penting: apa yang menyebabkan perbedaan tersebut? Bagaimana proses perubahan target dilakukan? Apa dasar perubahan nilai investasi yang begitu besar? Dan yang tidak kalah penting, siapa yang melakukan evaluasi terhadap konsistensi dokumen-dokumen tersebut?

Persoalan semakin menarik ketika laporan pemeriksaan tersebut juga menyebut bahwa rencana pengembangan air bersih perpipaan perdesaan dalam RPJMD tidak didukung dengan rencana program dan pendanaan. Temuan ini membawa persoalan PDAM keluar dari ruang internal perusahaan.

RPJMD merupakan dokumen strategis pembangunan daerah. Ia tidak berdiri sendiri, melainkan menjadi bagian dari sistem perencanaan pembangunan sebagaimana kerangka Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Di dalam pemerintahan daerah, RPJMD juga menjadi instrumen penting yang pembahasannya melibatkan pemerintah daerah dan DPRD sesuai kewenangan masing-masing. Maka ketika target pembangunan pelayanan air bersih sudah masuk dalam perencanaan pembangunan daerah tetapi tidak didukung program dan pendanaan yang memadai, pertanyaannya tidak lagi hanya diarahkan kepada manajemen PDAM.

Di mana pengawasan DPRD ketika itu?

DPRD Bukan Penonton. Harus ditegaskan bahwa DPRD bukan direksi PDAM. DPRD tidak menjalankan operasional perusahaan sehari-hari, tidak menentukan setiap proyek, dan tidak mengambil keputusan teknis perusahaan. Karena itu, tidak tepat pula apabila setiap persoalan yang terjadi di PDAM serta-merta dibebankan sebagai kesalahan DPRD.

Dalam sistem pemerintahan daerah, DPRD memiliki fungsi pembentukan peraturan daerah, anggaran, dan pengawasan. Justru fungsi pengawasan itulah yang menjadikan DPRD salah satu instrumen penting untuk memastikan penyelenggaraan pemerintahan daerah berjalan dalam koridor kebijakan, anggaran, dan kepentingan publik. Karena itu, ketika sebuah dokumen resmi pemeriksaan telah menunjukkan persoalan dalam perencanaan perusahaan daerah, publik mempunyai hak untuk bertanya sejauh mana fungsi tersebut pernah digunakan. Ketika corporate plan belum definitif, apakah DPRD pernah mempersoalkannya? Ketika target pelanggan antara corporate plan dan RKAP berbeda, apakah pernah diminta penjelasan? Ketika rencana investasi berubah dari sekitar Rp162 miliar menjadi Rp92 miliar, apakah pernah dilakukan pendalaman mengenai dasar dan konsekuensinya?

Ketika pengembangan air bersih perpipaan perdesaan dalam RPJMD dinilai tidak didukung program dan pendanaan, apakah DPRD pernah menjadikannya sebagai bahan evaluasi terhadap pemerintah daerah? Pertanyaan-pertanyaan tersebut bukan dimaksudkan untuk menuduh bahwa DPRD bertanggung jawab terhadap suatu tindak pidana. Itu dua wilayah yang berbeda. Pertanggungjawaban pidana ditentukan melalui proses hukum berdasarkan alat bukti dan harus tetap menghormati asas praduga tak bersalah.

Yang sedang dipersoalkan adalah efektivitas fungsi kontrol politik dan kelembagaan. Sebab pengawasan yang baik seharusnya tidak bekerja setelah masalah berubah menjadi perkara hukum. Pengawasan justru diperlukan untuk membaca risiko sebelum masalah membesar. Jika pengawasan hanya muncul setelah aparat penegak hukum masuk, maka kita patut bertanya: apakah itu masih dapat disebut pengawasan, atau sekadar respons setelah persoalan terjadi?

Pengawasan DPRD tidak cukup hanya diwujudkan melalui rapat dengar pendapat, pemanggilan direksi, permintaan laporan atau pernyataan keras di depan media. Ukuran paling penting dari pengawasan adalah apakah pengawasan tersebut menghasilkan koreksi terhadap kebijakan dan tata kelola.

Dalam konteks PDAM Delta Tirta, persoalannya menjadi semakin relevan karena perusahaan ini mengelola kebutuhan dasar masyarakat. Air bersih bukan komoditas biasa. Ketika tata kelola perusahaan air minum bermasalah, konsekuensinya dapat menyentuh pelayanan publik, investasi, pengembangan jaringan, kondisi keuangan perusahaan hingga kemampuan pemerintah daerah memenuhi kebutuhan dasar masyarakat. Itulah sebabnya pengawasan terhadap perusahaan daerah tidak boleh bersifat seremonial.

Jangan Berhenti pada Tersangka

Proses hukum terhadap siapa pun yang diduga melakukan penyalahgunaan kewenangan harus berjalan secara profesional dan independen. Jika terdapat bukti tindak pidana, tentu hukum harus ditegakkan. Tetapi proses hukum tidak boleh membuat kita lupa pada satu pertanyaan penting: mengapa sistem pengawasan tidak mampu melakukan koreksi lebih awal?

Dalam tata kelola perusahaan daerah terdapat beberapa lapis kontrol. Ada manajemen perusahaan, organ pengawas perusahaan, pemerintah daerah sebagai pemilik modal, mekanisme audit dan pemeriksaan, serta pengawasan politik DPRD sesuai kewenangannya. Karena itu, ketika persoalan sebuah BUMD berkembang sampai memasuki wilayah penegakan hukum, semua lapis pengawasan tersebut semestinya berani melakukan evaluasi.

Jangan sampai persoalan besar tata kelola akhirnya disederhanakan menjadi cerita tentang satu atau beberapa orang yang harus menanggung seluruh kesalahan, sementara sistem yang memungkinkan persoalan berkembang tetap dibiarkan seperti semula. Penegakan hukum memang mencari pertanggungjawaban individual. Tetapi perbaikan tata kelola membutuhkan pertanggungjawaban kelembagaan.

Dalam konteks itulah DPRD Kabupaten Sidoarjo perlu berani melihat ke dalam. Bukan hanya bertanya kepada direksi atau pemerintah daerah, tetapi juga mengevaluasi seberapa efektif pengawasan terhadap PDAM selama ini dilakukan. Berapa kali kinerja PDAM dievaluasi secara substantif? Apakah evaluasi menyentuh corporate plan, RKAP, investasi, target pelayanan dan kondisi keuangan perusahaan? Bagaimana tindak lanjut terhadap temuan BPK? Apakah rekomendasi pemeriksaan benar-benar dikawal sampai tuntas?

Atau jangan-jangan dokumen pemeriksaan hanya menjadi tumpukan kertas yang kembali dibuka ketika persoalan sudah menjadi kasus? Inilah yang semestinya menjadi refleksi bersama. Masyarakat Sidoarjo tidak membutuhkan kegaduhan politik setelah kasus terjadi. Publik membutuhkan kepastian bahwa perusahaan daerah yang mengelola kebutuhan dasar masyarakat bekerja berdasarkan tata kelola yang sehat, transparan, profesional, dan berada dalam sistem pengawasan yang efektif.

Kasus PDAM Delta Tirta karena itu harus menjadi momentum untuk memperbaiki cara kita memahami pengawasan. Pengawasan bukan sekadar mencari kesalahan setelah masalah terjadi. Pengawasan adalah kemampuan membaca risiko, menemukan ketidakwajaran, meminta penjelasan, dan memaksa terjadinya koreksi sebelum persoalan berkembang menjadi lebih besar.

Direksi harus mempertanggungjawabkan pengelolaan perusahaan. Organ pengawas harus menjalankan tugasnya. Pemerintah daerah sebagai pemilik modal harus memastikan perusahaan dikelola secara profesional. Dan DPRD harus menjalankan fungsi pengawasan secara substantif. Masing-masing memiliki kewenangan berbeda. Masing-masing pula harus dievaluasi berdasarkan kewenangannya. Karena itu, ketika proses hukum sedang berjalan, publik jangan hanya disuguhi satu pertanyaan: siapa tersangkanya dan siapa berikutnya?

Ada pertanyaan yang lebih penting bagi masa depan tata kelola BUMD di Kabupaten Sidoarjo: Mengapa tanda-tanda persoalan yang telah tercatat dalam dokumen resmi tidak cukup cepat melahirkan koreksi? Jika pertanyaan itu tidak pernah dijawab, kita mungkin hanya akan mengganti orang tanpa pernah memperbaiki sistem. Dan ketika sistem tidak diperbaiki, kasus serupa selalu memiliki kemungkinan untuk berulang dengan aktor, waktu, dan modus yang berbeda. Pada akhirnya, hukum memang diperlukan untuk menentukan siapa yang harus bertanggung jawab atas suatu perbuatan. Tetapi pengawasan yang efektif semestinya bekerja jauh sebelum penegak hukum harus turun tangan.

Jangan sampai hukum selalu datang untuk membereskan persoalan setelah kerusakan terjadi, sementara fungsi pengawasan yang seharusnya mencegahnya justru baru terdengar suaranya ketika semuanya sudah terlambat.